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裴永刚:各区域县级财政债务风险如何

2017-08-21 11:53 来源:网络整理

  摘要

  本文分别对我国东部、中部、西部及东北地区县级财力及差距,县级财政收支构成及偿债资金来源进行了比较分析,通过对县级政府财政信用风险评价指标进行选择,从地方政府偿债能力和债务水平等方面考察了各区域县级财政债务风险状况。

  关键词:县级财力 偿债资金来源 信用风险

  Number1

  引言

  在我国,县级财政是最基层的财政,与盛市级财政相比,县乡政府在分税制财政体制的各级政府事权划分中承担了较多的事务与支出责任,在地方公共产品供给中占据着极为重要的地位。但分税制改革以来,相当一部分地区省对下转移支付力度不足,因此,县乡政府收支平衡压力较大,自然成为地方政府债务的主体。

  从不同层级政府的举债权限来看,当前,我国省级政府和计划单列市政府可以通过发行地方政府债券举借债务,而市县级政府确需发行一般债券的,只能由省级财政部门代办发行。同时,县级融资渠道较少,融资需求却较大,包括在建项目在内都需要持续投入建设资金。因此,融资平台在我国市县经济发展中扮演了重要角色。因此,本文主要分析县级财政实力和面临的信用风险,实际上也反映了各县级融资平台面临的信用风险。

  Number2

  我国东、中、西及东北地区

  县级财力及差距分析

  为了比较县级财政区域间的差异,本文我国分为东、中、西及东北四个地区分别进行考察(具体划分见表1)。为了比较各地区县级财力差距,以下首先通过比较有关财力的描述性统计量总量、人均值及各个地区百强县的数量,来比较地区间的总体财力差异。其次,选用变异系数及最大值比最小值等常用于计量数据差距的指标,测量东、中、西及东北地区各地区内部县级财力差距。

  由于一般公共预算收入是各级地方政府财政最主要的收入来源,收入水平的高低可直接反映地区自经济发展水平和财政总体实力,所以首先来比较不同地区县级财政的一般公共预算收入情况(见表1)。通过2013年东、中、西及东北地区的县级财政一般公共预算收入的描述性统计可以发现,一般公共预算收入均值由高到低分别为东部(182.2亿元)、东北(108.9亿元)、中部(90.3亿元)、西部(54.7亿元),东部分别是西部的3.3倍、中部的2倍、东北地区的1.7倍,地区之间财力差距较大。另外,百强县的地区分布也反映了这种状况,2013年,东部、中部、西部及东北地区拥有的百强县数量依次为74个、10个、5个和11个。可见,东部地区县域经济较发达,县级财政实力较强,而西部地区县域经济较为落后,财政实力较弱。

裴永刚:各区域县级财政债务风险如何

    再来看2013年东部、中部、西部及东北地区的人均一般公共预算收入的描述性统计量。由于人均值考虑了各个地区的人口因素,更能真实反映各个县的财政实力。各个地区一般公共预算收入人均值,由高到低分别为:东部(2816.0元)、东北(2667.7元)、西部(2348.7元)、中部(1934.1元),东部分别是东北、西部和中部的1.1倍、1.2倍和1.5倍,说明东部和中部的人口密度较大,在考虑了人口因素后,各地区人均财力差距缩小,且人口因素对中部地区的财力影响较大,拉低了一般公共预算收入的人均水平。

  接下来分析各地区内部县级财力差距。测量地区内部差异常用的工具有最大值比最小值、变异系数、泰尔指数、基尼系数等,本文选用最大值比最小值、变异系数两个指标测算地区内部县级财力差距程度。变异系数的值反映县级财力间离散程度,如表1所示,区域内部县级财力离散程度由高到低分别为:西部(13.5%)、东部(13.2%)、东北(10.4%)和中部(8.3%),说明西部县级间财力差距最大,中部县级之间财力差距最校最大值比最小值反映县级财力的极端分化程度,从这个指标来看,由高到低分别为:西部(835)、东部(325)、中部(121)和东北(104),这也说明,各个地区内部县级财力极端分化明显,特别是西部和东部,县级财力高低极端分化程度较高。

  Number3

  县级财政收支构成及偿债资金来源

  根据2014年8月31日修订的《中华人民共和国预算法》,我国各级政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。中央政府与地方政府均由四个预算构成,不同之处在于中央与地方各个预算收入构成不同。

  从地方一般公共预算来看,收入来源包括三部分:地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付及下级政府的上解收入1。一般公共预算收入首先用于一般公共预算项目的支出需求,满足支出后剩余的收入及一般公共预算上一年结余的收入可用于支付一般债券2利息及本金偿还。具体来看,可以用作偿债来源的有税收收入、非税收入、税收返还及一般性转移支付3。

  政府性基金预算收入包括铁路建设基金、城市基础设施配套费等,其中最主要的收入为土地出让收入。土地出让收入被中央政府规定了诸多用途,且地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。近年来,整体可自由支配部分约占出让金总额的20%。可以自由支配的土地出让金收入主要用于专项债券的还本付息。

  国有资本经营预算是国家以所有者身份从国家出资企业依法取得的国有资本收益,支出主要用于支持国有经济和产业结构调整以及弥补国有企业的改革成本等。新《预算法》规定国有资本经营预算可安排资金调入一般公共预算,这个预算收支结余也可用于一般债券本息支付。

  社保基金预算的收入主要来自于五险一金的收入,支出专项用于社会保障各项支出,社保基金预算相对独立,一般不会与其他预算调剂。

  Number4

  县级政府财政信用风险评价指标选择

  (一)县级政府财政信用风险评价指标

  地方政府债务偿债资金来源包括一般公共预算收入、国有资本预算收入和土地出让收入。相比于省市级财政,由于县域经济中的国有企业的数量及规模有限,国有资本预算收入在县级财政收入中的占比极低,所以,县级债务偿债资金来源主要来自于一般公共预算收入和土地出让收入。县级财政作为最基层的财政,在安排必须的公共支出后,能够用于还债的资金较为有限。虽然地方举债投资形成了一批资产,但变现能力较弱,地方政府尤其是县级政府偿还债务仍然主要依靠土地出让收入和“借新还旧”。

  以下主要从地方政府偿债能力和债务水平两个方面考察县级财政债务风险状况。具体来看,本文定量考察县级政府偿债能力主要从地区经济实力、财政实力和财政自给率三个方面进行评价;债务水平则选择债务率、负债率及逾期债务率三个常用指标。

  首先,地区经济实力是对地区经济规模、发展速度、经济结构及质量(稳定性、可持续性及人均富裕程度)等的综合评价。GDP和人均GDP两个指标可以一定程度反映一个地区的经济总量和富裕程度;GDP增速可以反映一个地区的经济发展速度,因为地区经济增速下滑会拖累地区财政收入的增长,降低地方政府支付能力,影响政府偿债能力,导致其信用质量下降。在反映宏观经济发展状况的几个指标中,GDP增速指标更直观,具有横向和纵向可比性,使用率更高。

  其次,地方政府财政实力是决定地方政府偿债能力直接和最主要的因素。财政收入规模是主要考察指标,根据侧重点不同,地方财政收入规模可以从一般公共预算收入、可支配财力和全口径财政收入三个口径来考察。在信用风险评价中,地方政府财政实力通常选用一般公共预算收入和综合财力指标,除考察财政收入规模外,还应该考察财政收入增速,即一般公共预算收入增速和综合财力增速。相对于省市级财政而言,县级财力总体薄弱,一般公共预算平衡主要靠上级财政的转移支付、基金收入,特别是其中的土地出让收入,所以综合财力能更全面地反映县级政府的偿债能力。在反映县级财力状况的几个指标中,财政收入增速更直观,且具有横向和纵向可比性。

  第三,财政自给率指公共预算收入与公共预算支出的比,用来反映地方财政的自我平衡能力的重要指标。一般来说,财政自给率较高或财政自我平衡能力较强的地方政府,其财政实力也较强。

  第四,政府债务情况,根据国家审计署的相关分类,地方政府性债务分为四类,分别为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的其他相关债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

  对方政府债务负担的量化评价通常选用下述指标和标准进行判断:

  债务率:年末债务余额/当年政府综合财力4,是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90~150%5。

  负债率:年末债务余额/当年GDP,是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

  逾期债务率:年末逾期债务余额/年末债务余额,是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。

  在信用风险评价现实中,债务率能更直观反映财政的债务风险状况。

  (二)县级政府信用风险实证分析

  1.各地区经济实力分析

  以下首先通过2014年各省GDP增速指标直观了解各地区经济实力,总体来看,各地区GDP增速由高到排序,低依次为:西部、东部、中部的东北地区。具体来看,西部地区GDP增速最高的为贵州省(10.8%),最低的为内蒙古(7.8%);东部地区GDP增速最高的为福建省(9.9%),最低的为河北省(6.5%);中部地区GDP增速最高的为江西释湖北省(9.7%),最低的为山西省(4.9%);西部地区GDP增速分别为吉林省(6.5%)、辽宁省(5.8%)、黑龙江省(5.6%)。

  2.各地区综合财力构成分析

  其次,选择87个县对应的县级财政进行详细分析,其中东部(39个)、中部(19个)、西部(15个)及东北地区(14个),以此分析不同地区县级财政预算构成的差异。其中县级财政数据来源于国内信用评级机构公开的县级融资平台信用评级报告,县级样本财政数据来源于评级报告公开的各县2014年财政数据。

  从各个地区的综合财力构成来看,东部、中部、西部和东北地区表现出不同特点。

  东部地区县级财政中一般预算本级收入及政府性基金收入占比较高,而一般公共预算上级补助占比较低。东部地区39个样本县中,一般预算本级收入占比超过40%的有26个县,占样本总数的67%;政府性基金收入占比超过30%的有22个县,占样本总数的56%;一般公共预算上级补助占比超过30%只有5个县,占样本总数的13%。因而可以判断,东部地区县级财政对税收收入和土地出让收入的依赖性较强。

  中部地区县级财政中一般预算本级收入及一般公共预算上级补助占比较高,而政府性基金收入占比较低。中部地区19个样本县中,一般预算本级收入占比超过40%的有11个县,占样本总数的58%;一般公共预算上级补助占比超过30%的有14个县,占样本总数的74%;政府性基金占比超过30%的只有4个县,占样本总数的21%。因而可以判断,中部地区县级财政对税收收入和上级补助依赖性较强。

  西部地区县财政中政府性基金收入占比较高,其次是一般预算本级收入及一般公共预算上级补助。西部地区15个样本县中,政府性基金占比超过30%的有7个县,占样本总数的47%;一般预算本级收入占比超过40%的有5个县,占样本总数的33%;一般公共预算上级补助占比超过30%的有5个县,占样本数的比重为33%。因而可以判断,西部地区县级财政对土地出让收入依赖性相对较强。

  东北地区县财政中一般预算本级收入及一般公共预算上级补助占比较高,而政府性基金收入占比较低。东北地区14个样本中,一般预算本级收入占比超过40%有9个县,占样本总数的64%;一般公共预算上级补助占比超过30%的有6个县,占样本总数的43%;政府性基金占比超过30%的只有2个县,占样本总数的14%。因而可以判断,东北地区县级财政对税收收入和上级补助依赖性较强。

  3.各地区财政自给率分析

  从财政自给率指标值来看,东部地区39个县中超过90%的有11个县,低于50%的只有1个县;中部地区19个县中超过90%的有1个县,低于50%的有4个县;西部地区15个县财政自给率均未超过90%,低于50%的有6个县;东北地区14个县中财政自给率超过90%的有2个县,低于50%的有5个县。

  以上数据说明东部地区县域经济发达,财政自给率高,一般公共预算对上级政府的转移支付依赖度低,而中、西、东北部地区的县级财政自给率低,一般公共预算支出对上级政府的依赖程度较高。

  4.债务率指标分析

  从债务率指标值来看(债务率等于债务总额比综合财力),在87个县级样本中,债务率超过90%的共有13个县,东部、中部、西部及东北地区各有7个、1个、2个和3个县,其中最高值分别为浙江省三门县(146.1%)和四川省都江堰市(146%),较高的债务率表明债务风险较大。

  Number5

  结论

  总体来看,西部GDP增速较快,东部和中部次之,东北地区GDP增速较慢。从县级财政来看,东部县级财政最强,财政自我平衡能力、抵抗财政风险能力也较强,中部、西部地区县级财政实力相对较弱。财力越弱的县级财政对上级政府的依赖性相对越强,抗风险能力也相对较弱。从长远来看,财政自给能力越强的县,财力增长的潜力越大,偿债能力越强。

  2015年以来,在经济下行压力下,地方政府为保增长,正在加大投资力度,同时需要增加新的融资。此外,前期存量债务的不断累积,到期兑付的规模相应增长,债务压力加重,部分县级政府杠杆率攀升,有息债务规模扩大,自身债务压力加重。地方政府债务压力加大可能会导致部分县级财政信用质量下降,所以需要加强对县级财政风险的监控,特别是对债务率较高的县级政府要加强监控。

  注:

  1. 由于下级政府的上解收入规模很小,可以忽略不计。

  2. 一般债券是指为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的债券。

  3. 税收返还与一般性转移支付不指定用途,可以由地方政府自由支配,而专项转移支付指定用途,不能调剂使用。

  4. 审计署关于地方政府性债务审计有关事项的说明:(十一)“当年综合财力”是指:当年一般预算本级财力、政府性基金本级财力、国有资本经营预算本级财力和预算外财政专户资金本级财力之和。

  5. 2013年全国政府性债务审计结果报告

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